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生态文明新时代环境规划的使命与担当

发表时间：2024-05-17 09:32:46 | 作者：火狐体育官网在线登录

　　作者：复旦大学环境科学与工程系教授，中国环境科学学会环境规划专业委员会副主任委员包存宽

　　规划是从理念到行动、从理论到实践的政策载体与桥梁，将理念“转译”成行为规范，引导、约束各类主体的社会经济活动。实现高水平质量的发展，需要从理念到行动、从过程到结果全过程对传统发展模式进行生态化改造。规划是发展的龙头。作为理念的生态文明，须以“发展规划为统领，空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑的规划体系”为政策载体落实实施；作为道路或模式的生态文明——“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路”“以生态优先、绿色发展为导向的高水平质量的发展新路子”“人与自然和谐的现代化”，同样需要以规划引导和管理“增长”。

　　一直以来，我国的规划几乎无一例外都是扩张型规划，“有条件上、没有条件也要上”“跨越式增长”甚至长期成为相关规划的主题词。不仅资源类规划开发色彩远重于保护色彩，而且环境与生态保护规划也让位于社会经济和城镇发展规划。作为发展中国家，扩张型规划存在一定的合理性，但长期以来过于重视增长、忽视资源环境生态制约导致当前发展不均衡不充分、发展质量低下、资源环境生态约束趋紧等问题，甚至削弱了规划实施的正面效果。因此，需要从规划及规划制度体制机制的问题入手，这正是当前规划体制改革所要解决的。

　　党中央国务院2018年11月以来陆续发布了《统一规划体系更好地发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。这两个《意见》理顺了规划关系，建立了由统领性的发展规划、基础性的空间规划、支撑性的专项规划和区域规划及省市县各级规划共同组成的一个规划体系。

　　发展规划阐明国家战略意图，比如2035年基本实现现代化的目标、美丽中国目标，是社会经济发展的蓝图，明确未来规划期间内的政府工作重点，引导规范市场行为。发展规划处于规划体系中的最上位，是其他规划的总遵循。空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据，具有底线、红线的基础性作用。专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程建设项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定有关政策的重要依据。

　　环境规划是为实现经济社会持续健康发展与环境保护相协调的目标，约束人们生产生活行为，是对人类活动进行时间与空间上合理的安排。党的十九大报告中提出我们国家社会主要矛盾发生明显的变化，人民需求从“物质文化”演进为“美好生活需求”。环境规划被赋予新的使命与担当，着眼于化解主要矛盾、满足新时代的新要求。

　　无论作为学术术语或概念范畴的环境规划，还是在实践层面和政策话语里的环境保护规划，包含两层含义：一是规划的工作对象是“环境”；二是“为了环境”而对“人类活动”的时间与空间进行安排。

　　作为规划的工作对象，根据《环境保护法》，“环境”通常是指影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，更多还是从物质性和自然要素进行界定，而忽视了“环境”的非物质性和社会要素，如人与自然和谐共生、经济发展与环境保护的关系等。

　　“为了环境”而规划，范畴则广泛得多，包括通常意义上的环境规划，还包括生态环境部门（领域）以外的其他生态环境规划，如森林、水利、土地的规划，甚至还包括可能会对环境产生重大影响的规划，如新城新区、产业高质量发展、交通运输、矿产资源开发等规划。

　　根据Edward Soja提出的“存在的三元辨证” 概念，无论规划要实现的环境目标，还是规划要着力解决的环境问题，都具有时间性、空间性和复杂性的特征。

　　所谓时间性，主要指我国当前面临资源环境与生态问题的时代特征或特定阶段性，环境问题的自然规律或周期性，环境政策的行政周期、企业环境行为的商业周期等。

　　所谓空间性，是指依据环境问题的影响区域或环境问题的普遍性程度，分为地方性、区域性、全国性甚至全球性环境问题或环境影响，以及环境要素的流动性和环境外部性及因此导致的环境治理的事权或职责范围，与环境影响区域或环境质量改善范围的不匹配等空间特征。

　　所谓复杂性，是指环境规划应着重协调人与自然的关系、发展与保护的关系、资源环境生态的关系，这些关系都是极其复杂且不确定的。当然，这些关系也须在时间、空间上进行充分协调与合理安排。

　　新时代，环境规划应基于生态文明要求，在时间上协调眼前利益与长远利益之间的关系，平衡好当代人发展实效与后代人发展机会之间的关系。

　　在空间上，做好不同环境功能区的划定及其关系协调，以及环境功能区划等与主体功能区划、四区五线等其他相关空间管制的协调，实现国土空间格局优化。

　　在复杂性上，一方面，环境规划须关注环境问题的社会影响（社会稳定风险、邻避冲突）、公众对环境问题的认知与感受；另一方面，须协调好环境规划与其他相关领域规划尤其是经济社会持续健康发展类规划之间的关系。

　　在强调生态优先、绿色发展的今天，“为了环境”而规划的环境规划，应作为社会经济发展类规划的基础性规划而非专项规划，环境规划所确定的目标、原则与要求应为社会经济发展类规划提供编制与决策的依据。

　　在规划目标上，既要贯彻总体国家安全观，坚守生态环境安全底线和问题导向，又需要满足人民群众对优美环境的需求，对环境质量持续改善的需求，对更好的生态产品与服务的需求。

　　在环境规划的“空间、总量、准入”核心要素上，通过空间管制，协调及优化生态空间、生活空间和生产空间，构建有利于环境保护的国土空间开发格局；通过总量管控，设定区域（流域）及重点行业污染物排放总量上限，直至控制能源资源消耗总量甚至重污染行业产能的总量控制，从产能规模、能源与资源消耗、污染物排放总量3个层次推进区域（流域）环境质量改善。通过环境准入，设定区域（流域）产业高质量发展的环境准入条件，推动产业转型升级和促进绿色发展。整体而言，空间管制、总量管控和环境准入是解决结构性、根源性、全局性资源环境与生态问题的途径与政策工具，对于全面改善环境质量意义重大。通过环境规划确定的空间管制、总量管控和环境准入及有关要求，应作为其他规划编制的依据或应遵从的前提条件。

　　在环境规划的保障机制上，加强环境规划的“预警+保障”机制建设。一方面，识别、预警及时应对各类突发事件，避免全局性、系统性和不可逆的生态环境风险，确保生态安全底线。

　　另一方面，从以下4方面推进环境治理体系现代化建设：制度体系上，从始至终坚持节约世界资源和保护自然环境的基本国策，完善生态环境管理制度系统；管理体系上，设立国有自然资源资产管理和自然生态监督管理的机构，统筹山水林田湖草系统治理；监督管理体系上，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，坚决制止和惩处破坏生态环境行为；宣传体系上，加大宣传力度，普及环保知识，推进社区和公众参与；协调制度间的相互作用，形成制度合力，建立完善持续改善环境的长效机制；通过“为了环境的规划”，建立公众—企业—政府之间、中央与地方之间、生态环境与其他有关部门之间、不一样的地区之间的对话、协作的机制。

　　要聚焦新时代新征程党的中心任务，以加快政府职能转变和优化政府职责体系为重点，在“加减乘除”上做文章，推进机构改革再深化，为在新征程上全方面推进中国式现代化提供新动力。

　　面对一直在升级的数字社交产品，反而需要青年人意识到沉浸式社交环境背后的经营销售的策略与运作逻辑，从而与社会化媒体生成的感官刺激与虚拟自我保持距离。

　　“人民美好生活需要”的提出，内含着马克思主义的价值宗旨，体现社会主义的本质要求，根植于中国经济社会发展实际，符合中国的初心使命，体现合规律性与合目的性的高度统一。

　　冬至阳生，岁回律转。在新的一年，我们站在这一年的不易成果上，对未来充满信心，更加需要接续奋斗、砥砺前行，取得更多发展成果。

　　针对目前思政课教师供给能力不能有效满足思政课强起来的发展需要这一突出矛盾，要切实提升教师供给能力，改进教育学生的方式，推动新时代思政课朝着高质量发展。

　　我国始终主动实行扩大进口的战略和政策，连续举办进口博览会，倡导开放合作，与既往的贸易保护理论和政策主张存在根本差异，为维护开放的世界经济注入了强大动力。

　　面向未来，要逐步扩大“朋友圈”，绘制好“工笔画”，对接好“硬联通”与“软联通”，秉持包容、合作、共赢的原则，为实现民族复兴和推进全人类的福祉而努力奋斗。

　　文化交流很重要，我们在讲“一带一路”的时候，也需要讲“共建国家”给我们大家带来的好处。其实我们面临着如何正确对待自己的问题，“一带一路”不是单方面的施与，而是双向的或多向的互利。

　　我们必须要全面把握东北向北开放的历史使命，通过推动东北亚次区域、国别合作，破解东北亚各国战略意图和利益不同、战略互信缺失的困境。

　　2022年我国数字化的经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，同比名义增长10.3%，占国内生产总值比重提升至41.5%，数字化的经济成为中国稳增长促转型的重要引擎。

　　坚持以习法治思想和总体国家安全观为指导，精准把握完善国家安全法治体系的时代内涵和实现路径，是新时代新征程把中国特色国家安全法治建设推向前进的必由之路。

　　习进一步推进马克思主义基础原理同中国具体实际、同中华优良历史传统文化相结合，创造性回答了关系党和国家事业发展的重大问题，形成一系列原创性理论成果。

　　深刻的理论来源于人民大众的实践，只有不断拓展理论的深度和广度，用“大众话语”说清“理论话语”，理论才能真正变成人民群众手中的尖锐武器。

　　“千万工程”把村庄整治与发展经济结合起来，以乡村经营为抓手，持续打通“绿水青山就是金山银山”转化通道，将生态红利变为民生福利。

　　区域国别学是典型的交叉学科，只有从不同学科视角贡献知识增量，通过融合、碰撞和创新，才能最终形成学科共识。

　　我们仍需抢抓“十四五”应对窗口期，战略上保持定力，战术上灵活机动。在强化养老、托幼、家庭支持政策基础上，逐步优化房地产市场调控。

　　中国正在打破西方对现代化标准垄断，探索出一条不同于西方的社会主义现代化新路，创造属于自身个人的发展经验，为现代化理论作出重要贡献。

　　人是经济社会持续健康发展全要素投入中最具活力、最具创造性、最具能动性的要素，人的全面发展和人口高水平质量的发展是经济社会可持续的内在要求。

　　五个坚持明确了现代化产业体系建设中处理实体经济与虚拟经济、产业高质量发展与转型升级、一二三次产业体系、传统产业与新兴起的产业、国内与国际间关系的重大原则，是建设现代化产业体系的行动指南。

　　统筹粮食安全与活化乡村经济是未来农业农村发展面临的重大课题，亟待通过深化耕地保护模式的创新，探索面向多元价值诉求的耕地保护新途径。